De rechtstaat als wisselgeld: Hoe de Europese Unie worstelt met het beschermen van de rechtsstaat
In 2024 vraagt Charge studenten die recent hun opleiding hebben afgerond om een artikel te schrijven naar aanleiding van het onderwerp van hun afstudeeronderzoek.
Lotte de Keijzer bespreekt de toekomst van de rechtsstaat in de EU naar aanleiding van haar scriptie “De rechtsstaat in de EU beschermen via de Conditionaliteitsverordening: wensdenken of werkelijkheid ?” die zij schreef tijdens haar master International and European Union Law aan de Erasmus Universiteit.
De rechtsstaat vormt de ruggengraat van de Europese Unie en verankert de waarden die ons als Europeanen verbinden. Het waarborgt principes zoals de onafhankelijkheid van de rechtspraak en persvrijheid en beschermt fundamentele EU-waarden zoals grondrechten en democratie. In steeds meer Europese lidstaten brokkelt de rechtsstaat af, terwijl de EU toekijkt. Dit brengt de stabiliteit en geloofwaardigheid van de EU in gevaar. Juist nu een sterk en solidair Europa hard nodig is, kan de EU zich deze kwetsbaarheid niet veroorloven. De vraag is of het opleggen van financiële sancties aan lidstaten die de rechtsstaat ondermijnen, een effectieve oplossing biedt.
De Europese rechtsstaat beschermt burgers tegen machtsmisbruik, garandeert eerlijke toegang tot de rechtspraak en zorgt dat de staat zich aan de regels houdt. Maar de rechtsstaat is geen vanzelfsprekendheid: het is een ideaal dat voortdurend moet worden beschermd. Dit systeem werkt alleen wanneer alle lidstaten erop kunnen vertrouwen dat andere lidstaten dezelfde waarden respecteren. Als de rechtsstaat in één lidstaat verzwakt – bijvoorbeeld door onafhankelijke media onder controle van de staat te brengen – komt het bouwwerk van de EU op losse schroeven te staan.
In verschillende lidstaten wordt de rechtsstaat uitgehold. Regeringspartijen brengen sluipenderwijs veranderingen aan die haaks staan op de regels van de Europese rechtsstaat. In een poging om respect voor de rechtsstaat te herstellen, besloot de Europese Commissie in 2021 dat lidstaten die de rechtsstaat schenden, beperkter toegang krijgen tot de Europese subsidies. Met andere woorden: schend je de regels, dan krijg je minder geld. Dit roept vragen op. Dwingt financiële druk echt tot hervorming? Of wordt de rechtsstaat op deze manier wisselgeld voor toegang tot de EU-begroting?
Blaffende honden bijten niet
Sinds de verkiezingsoverwinning van Viktor Orbán en zijn Fidesz-partij in 2010, vertoont Hongarije een duidelijk patroon van uitholling van de rechtsstaat. De strategie van Orbán is duidelijk: controle over alles. Hij hervormde het kiesstelsel om oppositiepartijen buiten spel te houden en zette het Constitutionele Hof naar zijn hand. De pensioenleeftijd van rechters werd verlaagd, zodat loyale pionnen op strategische plekken konden worden ingezet. Daarnaast werden de Centrale Bank en onafhankelijke media onder strikte overheidscontrole geplaatst en moesten universiteiten en NGO’s zonder buitenlandse financiering zien te overleven. Ondertussen werden de rechten van minderheden, zoals de LGBTQI+ gemeenschap, stelselmatig onder vuur genomen.
Het heeft lang geduurd tot de Europese Commissie actie ondernam tegen de schendingen van de rechtsstaat in Hongarije. In plaats van snel en effectief in te grijpen, beperkte de Commissie zich tot aanbevelingen over de achteruitgang van de rechtsstaat. Aanbevelingen die de Hongaarse premier gemakkelijk negeerde. Pas na aanhoudende druk van het Europees Parlement werden juridische stappen genomen om Hongarije te dwingen zich aan de EU-regels te houden. Deze procedures verlopen echter traag en focussen zich alleen op specifieke schendingen, waardoor de diepere systeemproblemen onopgelost blijven. Het zwaarste wapen, de Artikel 7 procedure – waarmee de EU Hongarije het stemrecht kan ontnemen – is verlamd door het vereiste van unanieme instemming. Dit maakt de procedure tot een speelbal van politieke manipulatie waarmee ondemocratische lidstaten elkaar de hand boven het hoofd houden door middel van veto’s.
De terughoudendheid van de EU om harde maatregelen te treffen, wordt in het geval van Hongarije pijnlijk zichtbaar. Om financiële steun voor Oekraïne te realiseren, sluit de EU compromissen met Hongarije ten koste van zijn eigen idealen. Met tactische deals zorgt Orbán ervoor dat hij invloed houdt op het EU-beleid. Dit creëert een zorgwekkende paradox: Hongarije kan zijn eigen belangen doordrukken en tegelijkertijd de EU-regels negeren. Bovendien opent dit de deur voor andere lidstaten om zonder consequenties hun gang te gaan.
Financiële druk als laatste redmiddel
Om grip te krijgen op de afbrokkeling van de rechtsstaat in Europese lidstaten, introduceerde de Europese Commissie het zogenoemde "Conditionaliteit Mechanisme". De logica hierachter is simpel: wanneer een lidstaat de rechtsstaat ondermijnt, verliest het de toegang tot het EU-budget. Een soort waakhond voor de Europese schatkist. Als een lidstaat zich niet aan de afspraken houdt, komt deze er niet langs. Vooral landen die sterk afhankelijk zijn van Europese subsidies, zoals Hongarije, zouden daardoor hun gedrag moeten aanpassen. Maar werkt dat wel zo?
Op papier klinkt het veelbelovend. De EU kan sneller optreden tegen lidstaten die de rechtsstaat ondermijnen door hun toegang tot EU-budgetten te beperken. Toch schuilt er een belangrijke beperking in dit instrument. Door compromissen die tijdens de onderhandelingen gesloten werden, kan het alleen worden ingezet als schendingen directe gevolgen hebben voor de financiële belangen van de EU. Hierdoor ligt de nadruk op corruptie, transparantie en fraude met EU-geld. Andere fundamentele bedreigingen voor de rechtsstaat – denk aan onderdrukking van het maatschappelijk middenveld of de onafhankelijke media – blijven buiten beeld. Wat bedoeld was als een krachtig instrument om de rechtsstaat te beschermen, is veranderd in een financieel middel dat de rechtsstaat terugbrengt tot een onderhandelingswapen voor toegang tot het EU-budget.
Financiële sancties kunnen lidstaten raken waar het pijn doet – in de portemonnee. Maar een koerswijziging vraagt meer dan alleen financiële druk. De EU kan wel degelijk een effectieve strategie ontwikkelen, maar de politieke wil om hard op te treden ontbreekt. Zonder een daadkrachtige, strategische aanpak blijft de EU gevangen in een eindeloze discussie met lidstaten als Hongarije, waar de rechtsstaat steeds verder afbrokkelt. En de tijd dringt. Zonder harde maatregelen, verliest de EU zijn geloofwaardigheid en kracht – zowel voor zijn burgers als op het wereldtoneel.
Bronnen
VERORDENING (EU) 2020/2092 VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van 16 december 2020 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting [2020] OJ L4331/1.
Bakó, B. (2022). Challenges to EU Values in Hungary. https://doi.org/10.4324/9781003308126
Baraggia, A., & Bonelli, M. (2022). Linking Money to Values: The New Rule of Law Conditionality Regulation and Its Constitutional Challenges. German Law Journal, 23(2), 131–156. https://doi.org/10.1017/glj.2022.17
Bard, P., Chronowski, N., Fleck, Z., Kovacs, A., Kortvelyesi, Z., & Mészáros, G. (2022). Is the EU Toothless? An Assessment of the EU Rule of Law Enforcement Toolkit. SSRN Electronic Journal. https://doi.org/10.2139/ssrn.4100068
Dimitrovs, A., & Droste, H. (2020). Conditionality mechanism: What’s in it? Verfassungsblog. https://doi.org/10.17176/20201230-201659-0
Kirst, N. (2021). Rule of Law Conditionality: The Long-awaited Step Towards a Solution of the Rule of Law Crisis in the European Union? DOAJ (DOAJ: Directory Of Open Access Journals). https://doi.org/10.15166/2499-8249/454
Łacny, J. (2021). The Rule of Law Conditionality Under Regulation No 2092/2020—Is it all About the Money? Hague Journal On The Rule Of Law, 13(1), 79–105. https://doi.org/10.1007/s40803-021-00154-6
Pech, L., & Scheppele, K. L. (2017). Illiberalism Within: Rule of Law Backsliding in the EU. Cambridge Yearbook Of European Legal Studies, 19, 3–47. https://doi.org/10.1017/cel.2017.9
Staudinger, I. (2022). The Rise and Fall of Rule of Law Conditionality. DOAJ (DOAJ: Directory Of Open Access Journals). https://doi.org/10.15166/2499-8249/595